管网作为连接油气上下游的基础设施，在我国能源安全保障体系中发挥着关键作用。油气管网能否公平开放，不仅关系油气产品流通效率，也关系民生保障、能源安全、经济运行效率。
近日，国家发展改革委、国家能源局联合出台《油气管网设施公平开放监管办法》（以下简称新《监管办法》），进一步健全油气领域监管制度体系。针对新《监管办法》的出台，业内专家进行了解读。
应时而生，直面监管难点堵点痛点
专家认为，新《监管办法》的出台，适应了新形势下监管要求、服务需求及行业发展需要。
我国油气管网设施公平开放监管的建章立制工作，始于2014年发布的试行监管办法，经5年试行后，于2019年以规范性文件形式发布实施。“原监管办法既立足管网自然垄断属性的客观规律，又通过规范开放行为筑牢监管基础，实现设施利用效率的持续优化，以稳定的管网服务支撑油气供应安全。新办法则精确瞄准过去监管实践中遇到的痛点、难点和堵点，使监管具有更完善的抓手和举措，更好服务于市场主体对油气管网设施公平开放的诉求，加快推动形成更加完善的‘X+1+X’的油气市场体系。”中国工程院院士马永生认为，新《监管办法》明确油气自然垄断环节公平开放的范围和运营规则，将进一步推动竞争性环节发挥市场机制作用。
中国工程院院士黄维和表示，随着我国油气体制改革不断深入，油气管网公平开放的市场化运行机制也同步完善，各类经营主体对公平开放的诉求与日俱增。新《监管办法》直面当前监管的难点、堵点、痛点，聚焦公平开放制度健全、设施服务完善、保障合同签订、规范信息公开与报送等问题，明确各方权利义务，赋予政府监管部门执法权和行政处罚手段。新《监管办法》落地实施，能进一步规范油气管网运营企业和油气销售企业的经营行为，保障各经营主体合法权益。
“伴随着油气勘探开发、贸易及下游销售市场的进一步开放，上下游市场主体逐渐增多，竞争程度逐渐增加，用户对全国性储运服务环节的公平开放期望与日俱增，对省内等其他油气管网设施公平开放的期望也浮出水面。”北京燃气研究院副院长白俊介绍，去年11月通过的《中华人民共和国能源法》（以下简称《能源法》）对能源输送管网设施的公平接入和使用机制等作出规定，既为新《监管办法》出台提供新的法理依据，也对监管工作提出新要求。
新增罚则，保障油气市场运行有序
和原监管办法相比，新《监管办法》有两个显著变化。
“一是首次升格为部门规章，增强了监管工作的权威性和威慑力。二是明确相应罚则条款，根据不同违规情形设置相应的处罚标准，规范油气管网设施监管部门的执法行为，减少执法的自由裁量空间，从而减少执法争议。”白俊说。
上海石油天然气交易中心总经理付少华表示，新《监管办法》第六章“监管措施及法律责任”对监管部门可采取的监管措施、油气管网设施运营企业违法违规行为范围，以及具体惩罚措施等都予以明确列示，是对《能源法》第八章“法律责任”中相关惩处要求的具体落实。对《能源法》第七十一条提出的“能源输送管网设施运营企业未向符合条件的企业等经营主体公平、无歧视开放并提供能源输送服务”违法行为，新《监管办法》第三十条列出七种具体情形。这将让能源企业的经营有法可依，也让政府监管部门查处违法行为有明确依据，大大降低上游与中游、中游与下游、上游与下游之间围绕基础设施引发的保供矛盾和市场分歧。
“新规特别增设罚则条款，一方面与《能源法》中公平开放相关罚则形成无缝衔接，构建起上下贯通的法律责任体系；另一方面通过细化处罚情形、明确处罚标准，为各级能源主管部门开展一线执法提供了清晰操作指引。”马永生认为，这一机制创新可有效规范油气管网设施运营企业的开放服务行为，约束公平开放用户的市场参与秩序，通过法治化手段防范管网资源滥用、市场恶性竞争等问题，为油气市场构建起“有法可依、执法必严”的制度保障体系，推动形成公平透明、竞争有序的行业发展环境。
在黄维和看来，新《监管办法》明确了监管范畴、监管要求、职责分工、行政处罚等要求，有效构建国家能源局、派出机构、地方能源主管部门“三位一体”的监管体系，将提升油气领域自然垄断环节监管法治化水平。
公平开放，助力全国统一大市场建设
专家认为，新《监管办法》完善了油气管网设施公平开放的体制机制框架，将助力全国统一大市场建设。
马永生表示，新《监管办法》聚焦破除管网垄断壁垒，通过规范信息公开、强化诚信履约、保障无歧视服务，为各类市场主体打造公平公正的竞争环境，提高能源要素流动效率。这既是深化油气体制改革的持续性突破，更为构建“要素自由流动、规则统一透明、竞争公平有序”的全国统一大市场体系注入核心动力。
付少华认为，新《监管办法》对于油气行业高质量发展具有关键意义：一是有利于加快形成中央、地方多层次的油气管网设施公平开放监管工作机制；二是有利于推动各地监管办法加快落地，对于主干、支线及省内管网的开放、监管与处罚将有明确的依据；三是有利于促进油气区域市场繁荣，为更好建设全国统一大市场保驾护航。
白俊表示，新《监管办法》提升了油气管网设施公平开放监管的规范性、可操作性、约束力和权威性，有利于贯彻能源行业基本法律制度和中央“管住中间，放开两头”的油气领域改革思路，有利于进一步推进市场化改革，有利于建立公平、公正、竞争、有序的油气市场秩序。
“新《监管办法》出台，是在《能源法》基础上构建能源监管制度体系迈出的重要一步，对油气等能源行业高质量发展将产生深远影响。在我国新型现代能源体系建设中，油气与可再生能源融合发展将成趋势，能源监管制度体系也将在实践中逐步建立与完善。”黄维和说。
